Per gentile concessione di Jacopo Simonetti – Polinside
https://polinside.com/2018/05/la-scelta-di-mattarella-costituzione-politica/
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«Ho condiviso e accettato tutte le proposte per i ministri, tranne quella del ministro dell’Economia. Ho chiesto, per quel ministero […] un esponente che – al di là della stima e della considerazione per la persona – non sia visto come sostenitore di una linea, più volte manifestata, che potrebbe provocare, probabilmente, o, addirittura, inevitabilmente, la fuoriuscita dell’Italia dall’euro».

Le parole del Presidente della Repubblica Sergio Mattarella hanno segnato la fine delle trattative per il nuovo “governo del cambiamento” tra Lega e Cinque Stelle. In questi giorni su tutte le piattaforme social e giornalistiche si susseguono commenti, opinioni e, a volte, insulti di ogni genere riguardo la scelta del Capo dello Stato.

Se non spetta a noi sentenziare sulla legittimità di tale decisione, in questa sede si cercherà di fare chiarezza su quanto è previsto al riguardo dalla Costituzione, su quali siano alcune delle posizioni della dottrina e sui precedenti storiciassimilabili all’odierna situazione.

La Costituzione

«Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri».

L’art. 92, c. 2 della Costituzione stabilisce quali siano i ruoli nell’ambito del processo di formazione del governo, con la nomina formale dei ministri che spetta al capo dello stato, ma la cui proposta è assegnata al Presidente del Consiglio incaricato.

Tale formulazione lascia alcuni margini di discrezionalità sulla sua interpretazione. Non viene infatti prevista, né esclusa, la possibilità per la massima carica istituzionale di rifiutare uno o più ministri della futura squadra di governo.

Bisogna però ricordare come secondo l’art. 90 della Costituzione «il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione». Solo se si verificasse tale evento vi è la possibilità per il Parlamento di metterlo in stato di accusa, secondo l’iter previsto dalla legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (artt. 12-13-15), e dalla legge 25 gennaio 1962, n. 20 (art.17 e ss.). Tuttavia non sembrano esserci le condizioni per poter richiamare tale situazione.

La dottrina

Ad esclusione di tali casi estremi, sono dunque le tesi della dottrina e la prassi costituzionale che aiutano a capire se un comportamento possa essere in linea con il ruolo conferito ai vari soggetti istituzionali.

A tal proposito il grande costituzionalista Costantino Mortati ritiene che «il capo dello stato può influire sulla composizione del ministero solo in via di consiglio, non già con la prestazione di attività deliberante»[1] e che la proposta della lista dei ministri da parte del Presidente del Consiglio «deve ritenersi strettamente vincolante per il capo dello stato»[2].

Sulla stessa lunghezza d’onda Andrea Pisaneschi, professore di Diritto Costituzionale presso l’Università di Siena, secondo cui se è il Presidente del Consiglio incaricato a scegliere la squadra di governo, «ciò non toglie che anche in questa fase il Presidente [della Repubblica] possa influenzare, suggerire, consigliare, attraverso l’esercizio di attività informali, il Presidente del Consiglio designato in ordine alla composizione del Governo»[3].

Infine Temistocle Martines, il quale da una parte riconosce che «un ruolo attivo e propositivo può […] essere assunto, con somma cautela, dal Presidente della Repubblica (quale “magistratura di influenza”) in caso di “crisi del sistema” e può coinvolgere, in misura più o meno ampia,[…] il modo stesso con cui egli intende svolgere la sua funzione; come l’esperienza repubblicana ha ampiamente dimostrato. »[4]; dall’altra evidenzia come «il potere discrezionale del Capo dello Stato di dar vita ad un nuovo Governo non può spingersi […] oltre certi confini, al di là dei quali si ritrova, tutt’intero, il potere del Presidente del Consiglioincaricato e delle forze politiche di predisporre il programma di governo e di comporre la compagine ministeriale»[5].

I tre costituzionalisti sembrano dunque limitare il potere d’intervento del Presidente della Repubblica in materia di formazione del governo, ad un ruolo attivo ma più improntato alla consultazione e allo stimolo alla riflessione piuttosto che alla possibilità di scelta dei singoli ministri, che spetta esclusivamente al Presidente del Consiglio incaricato.

La domanda è: lo strappo del 27 maggio può essere letto come un’imposizione unilaterale ed imposta dal Presidente Mattarella? Per rispondere è necessario ricostruire gli ultimi momenti precedenti alla rottura.

Se il capo dello stato si è dichiarato disponibile a nominare Giuseppe Conte come futuro premier, affidandogli il mandato, aveva espresso forti dubbi sul professor Savona, che in passato aveva esternato dure critiche all’operato della Germania e al ruolo dell’Unione Europea. Secondo le ricostruzioni giornalistiche sarebbe stato suggerito Giancarlo Giorgetti (ex presidente della commissione bilancio ed esperto economista della Lega), a capo del Tesoro (le fonti divergono su chi abbia proposto effettivamente il nome). Nel pomeriggio Paolo Savona ha cercato di stemperare gli animi attraverso un comunicato in cui, sostanzialmente, dichiarava di volere «un’Europa diversa,più forte, ma più equa».

Al di là delle dichiarazioni sembra indubbia la presenza di un’alternativa politica, e non tecnica, per risolvere l’impasse. Proposta che legittimamente Matteo Salvini e Luigi Di Maio hanno rispedito al mittente, il che ha portato Giuseppe Conte a sciogliere la riserva rinunciando alla nomina.

Secondo gli esponenti di Lega e 5 Stelle il Presidente non sarebbe però giustificato nella sua scelta perché avrebbe agito sulla base di valutazioni politiche e non nell’interesse dei cittadini.

Contrario a questa impostazione è invece Massimo Luciani, presidente dell’Associazione Costituzionalisti italiani, che in un’intervista al Corriere della Sera ha dichiarato come «il presidente ha ritenuto che la scelta di un certo ministro per una posizione chiave del governo mettesse a rischio gli interessi del nostro paese. Questa è una valutazione istituzionale»[6].

Se le due versioni divergono, nelle prossime righe si cercherà di fornire un quadro più ampio, comprensivo anche di precedenti assimilabili.

I precedenti

Se la dottrina sembra essere concorde sulle prerogative del Presidente rispetto alla nomina dei ministri (funzione di consiglio ma non di scelta), non sembra chiarire quali siano i limiti precisi applicabili anche al caso in questione. Ad aiutarci in questo senso è dunque la prassi costituzionale, che suggerisce tre casi (tutti riguardanti il Ministero della Giustizia) in cui il capo dello stato si è imposto sul volere del premier incaricato per quanto riguarda la scelta dei ministri.

Un primo episodio si svolse nel 1994, quando Scalfaro riuscì a convincere Berlusconi a rinunciare a Cesare Previti come ministro della Giustizia per la sua posizione di conflitto d’interessi (essendo all’epoca ancora avvocato del Cavaliere). Nel 2001 è stato il caso del leghista Maroni, ritenuto inidoneo dal Presidente Ciampi a diventare Guardasigilli per via dei suoi processi. Infine il caso Orlando, scelto da Renzi dopo che Napolitano aveva rifiutato Gratteri perché ancora magistrato in carica (anche se qualcuno ha avanzato sospetti riguardo la scelta del capo dello stato).

Le situazioni descritte hanno visto un epilogo diverso da quello attuale, ma è anche innegabile come il contesto e la posizione di alcuni candidati (in particolare quella di Previti), fossero meno “difendibili” di quelli odierni.

Una lettura

Come è stato possibile osservare, la Costituzione, la dottrina e la prassi suggeriscono visioni non univoche e parziali che non risolvono completamente il dilemma iniziale, ma che costituiscono una base rilevante per acquisire un’idea più chiara degli eventi appena descritti.

L’opinione di chi scrive è che le basi per la messa in stato d’accusa del capo dello stato, come annunciato nelle prime ore da Luigi Di Maio, non siano sufficienti.

Dal punto di vista politico pare evidente come lo stallo sia stato determinato dalla particolare, e finora inedita, situazione istituzionale che si è creata a seguito delle elezioni. Una forza maggioritaria, M5S, che si è avvicinata progressivamente ad una formazione più anti-europeista e con un seguito in ascesa, la Lega. Di fronte alla nascita di un governo diverso dai precedenti, che avrebbe (legittimamente) ridiscusso il ruolo dell’Italia nell’Unione Europea, Mattarella ha scelto di agire in maniera decisa dopo aver tentato una mediazione difficile.

Si può affermare che da entrambe le parti si sia assistito a delle forzature. Salvini, e di riflesso Di Maio, avrebbero potuto accettare un esponente autorevole come Giorgetti, evitando irrigidimenti forse eccessivi verso il capo dello stato, detentore comunque di una certa autonomia di scelta. Mattarella ha invece ritenuto a rischio i valori costituzionali con la personalità di Savona, imponendo la sua decisione e non permettendo la nascita dell’esecutivo Conte.

Da tale scelta potrebbero però derivare conseguenze ancora più spiacevoli per il ruolo del capo dello stato e forse per l’intero paese. Lo scollamento tra la massima istituzione e una parte della società civile è già in atto, e potrebbe intensificarsi con le future elezioni, in cui uscirebbero vincitori i due protagonisti politici degli ultimi mesi. La salita al Colle a quel punto diventerebbe ancora più drammatica, con la possibile esasperazione del conflitto tra i due poteri. Mattarella ha dunque agito anche contro il proprio interesse di evitare che l’antieuropeismo dilaghi. Una scelta infelice e decisa che, se non può forse essere ritenuta incostituzionale, ha contribuito a fomentare gli animi.

Uno scenario comunque negativo per il nostro paese, le cui responsabilità possono essere additate, in misura maggiore o minore, ad entrambi.

Al di là delle opinioni e delle singole posizioni, ci si può solo augurare che lo stallo finisca, e che lo scollamento in atto tra le istituzioni e la cittadinanza non aumenti a dismisura. Ciò sarà possibile solo attraverso il rispetto delle singole posizioni e dei singoli poteri. Se da un lato si deve considerare la volontà degli elettori, dall’altro si deve comprendere che avere la maggioranza relativa dei voti non può portare alla pretesa di agire in totale autonomia. Il rispetto dei ruoli e dei poteri costituzionali secondo l’interesse di tutta la Nazione, e non solo della maggioranza, dovrà sempre rimanere il faro della democrazia che guida l’azione di tutti gli attori istituzionali. Tutti. Nessuno escluso.

[1] C. Mortati, Istituzioni di Diritto Pubblico – Tomo I,  Padova, Cedam, 1975, p. 566.

[2] Ivi, p. 568.

[3] A. Pisaneschi, Diritto Costituzionale, Torino, Giappichelli, 2016, p. 362.

[4] T. Martines, Diritto Costituzionale, Milano, Giuffrè, 2017, p. 368.

[5] Ivi, p.369.

[6] Intervista a Massimo Luciani di Virginia Piccolillo, L’accusa al Presidente? Ma ha esercitato i suoi poteri. I ministri vanno condivisi, in Corriere della Sera, 28 maggio 2018, p. 8.

Copertina: ANSA

Jacopo Simonetti

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